Parecer Jurídico Projeto de Lei nº. 11/2022

Autoriza o Poder Executivo a contratar operação de crédito com a Caixa Econômica Federal, e dá outras providências.

I – Introdução

Atendendo ao que me fora solicitado pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Dolcinópolis – SP., o que faço em razão de contrato, livremente, apresento parecer jurídico a respeito do projeto de Lei em epígrafe.

II – RELATÓRIO

Foi encaminhado a este jurídico para emissão de parecer, o Projeto de Lei nº. 11, de 20 de maio de 2022, de autoria do Executivo Municipal, que tem por finalidade obter autorização visando contratar operação de crédito junto à Caixa Econômica Federal, até o valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões e quinhentos mil reais), no âmbito da linha de financiamento FINISA — Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento…”.

É o sucinto relatório. Passo a análise jurídica.

III – ANÁLISE JURÍDICA

3.1. Da Competência e Iniciativa

O projeto versa sobre matéria de competência do Município em face do interesse local, encontrando amparo no art. 30, inciso I da Constituição da República e no art. 5º da Lei Orgânica Municipal.

Trata-se de propositura de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme dispõe o art. 69, inciso XXVI da Lei Orgânica Municipal.

Desta forma, quanto à competência e iniciativa deste Patrono OPINA favorável a tramitação do Projeto de Lei em comento.

3.2. Da Legislação Federal Vigente

Inicialmente, ressalta-se que a proposição é de considerável complexidade e importância, visto tratar-se de autorização para realização de operação de crédito na ordem de até R$. 2.000.000,00 (dois milhões de reais), vindo, inclusive, a criar compromisso de amortização para as próximas legislaturas, o que não é ilegal, por permissivo do art. 15 da Resolução nº 43/2001 do Senado Federal, mas que precisa ser devidamente ponderado pelos membros desta Casa Legislativa em consideração ao interesse público primário. Renova-se, também, a recomendação para que as comissões analisem o projeto com a cautela devida, solicitando pareceres técnicos das áreas que tangenciam a proposta, já que a presente proposição não trata unicamente de matéria jurídica, sendo somente está de responsabilidade desta Assessoria.

Sobre o art. 2º, caput, do substitutivo ao Projeto de Lei nº 42/2021.

No âmbito das atribuições deste setor jurídico, cabe fazer um importante registro sobre a possibilidade, ou não, da vinculação de receita municipal como garantia de pagamento das operações de crédito. Trata-se de ponto com profundas divergências jurídicas na doutrina e na jurisprudência, as quais, todavia, precisam ser ressaltadas para o conhecimento pelos membros da Câmara Municipal. A Constituição Federal de 1988, no art. 167, inciso IV, prevê a regra da vedação de vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, o que a doutrina e a jurisprudência vieram a denominar de princípio orçamentário da não afetação de receitas:

Art. 167. São vedados:

[…]

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Outra garantia que é facilmente encontrada nestes tipos de operações pelos entes Municipais é o desconto no caso de inadimplência do montante das receitas a serem recebidas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), porém este tipo de garantia encontra vedação imposta pelo inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, bem não atende ao que expressa o art. 47 da Resolução nº 43, de 2001, do Senado Federal.

2.1 Sobre o art. 4º, caput, do Projeto de Lei nº. 11/2021. No âmbito das atribuições deste setor jurídico, cabe fazer um importante registro sobre a possibilidade, ou não, da vinculação de receita municipal como garantia de pagamento das operações de crédito. Trata-se de ponto com profundas divergências jurídicas na doutrina e na jurisprudência, as quais, todavia, precisam ser ressaltadas para o conhecimento pelos membros da Câmara Municipal. A Constituição Federal de 1988, no art. 167, inciso IV, prevê a regra da vedação de vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, o que a doutrina e a jurisprudência vieram a denominar de princípio orçamentário da não afetação de receitas:

O próprio dispositivo constitucional referido antevê as exceções à regra da vedação de vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa:

a) repartição constitucional de impostos previstos nos arts. 158 e 159 da CF;

b) destinação de recursos para a saúde, ensino e administração tributária;

c) prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;

d) oferecimento de garantia e contragarantia à União. O IGAM – Instituto Mineiro de Gestão das Águas, em informativo técnico sobre operações de crédito (documento anexo), fez constar a impossibilidade de vinculação de receitas do Fundo de Participação dos Municípios – FPM e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS como garantias aos empréstimos firmados pelos Municípios com instituições financeiras, em virtude da vedação contida no art. 167, inciso IV, da CF/88:

Outra garantia que é facilmente encontrada nestes tipos de operações pelos entes Municipais é o desconto no caso de inadimplência do montante das receitas a serem recebidas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), porém este tipo de garantia encontra vedação imposta pelo inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, bem não atende ao que expressa o art. 47 da Resolução nº 43, de 2001, do Senado Federal

[…] Assim, perceba que constitucionalmente não haveria a possibilidade de ser inserido dispositivo no Projeto de Lei dando como garantia a retenção no FPM ou ICMS do pagamento de empréstimo, em virtude da sua constituição (impostos). Todavia, sabe-se que as Instituições Financeiras têm exigido essa condição dos Municípios para a efetiva realização da operação de crédito, por isto a existência do dispositivo em questão.

Como bem referiu o IGAM, as instituições financeiras exigem, como condição para a concessão dos empréstimos, a previsão legal de garantias de pagamento, por meio da vinculação de receitas constitucionalmente destinadas aos entes políticos. Trata-se de prática comum que, no ano passado, repercutiu significativamente na imprensa nacional, pelo fato de o Tribunal de Contas da União ter afirmado que iria apurar por que a Caixa Econômica Federal concedeu empréstimos a Estados e Municípios com a condição de vincular receitas de impostos como garantia. Conforme afirmou a Advocacia-Geral da União,

[…] vale registrar que tramitou no Tribunal de Contas da União o processo administrativo TC 005.218/2018-7, instaurado a partir de representação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, para apurar eventual irregularidade em operações de crédito de entes subnacionais tendo como garantia a vinculação de recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), restando que no v. acórdão ficou determinado que “9.3. nos termos dos arts. 241, inciso II, e 242, do Regimento Interno deste Tribunal, determinar à Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) que autue processo de acompanhamento, a ser realizado inicialmente por doze meses, com enfoque na verificação dos efeitos e riscos das operações de crédito garantidas com recursos do FPE e do FPM sobre a política de Estado de responsabilidade fiscal, inclusive para que se possa apurar em que medida os graus de inadimplência das operações e de comprometimento dos fluxos de caixa dos recursos desses fundos ensejam risco à estabilidade fiscal”

Em janeiro de 2018, ante a notícia veiculada pelo TCU, “o Conselho de Administração da Caixa, presidido pela secretária do Tesouro, Ana Paula Vescovi, decidiu suspender novos empréstimos feitos sem aval da União e usando receitas de impostos como garantia.” Essa suspensão vigorou até meados de abril de 2018, visto que a Advocacia-Geral da União emitiu parecer homologado pela Presidência da República (tornando-o vinculante) no sentido de que é viável juridicamente a vinculação de receitas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) como forma de garantia das operações de crédito. Transcrevem-se os trechos mais relevantes do mencionado parecer vinculante:

É fundamental observar que a participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios na receita tributária da União e dos Estados por meio dos fundos constitucionais, regulada pelo art. 159 da Constituição, foi ressalvada expressamente da vedação de vinculação das receitas dos impostos prevista no art. 167, inciso IV, da Carta.

Essa exceção constitucional se justifica pelo fato de as transferências constitucionais do art. 159 da Constituição não constituírem receitas derivadas do poder impositivo dos Estados, Distrito Federal e Municípios, mas sim produto de repasse constitucional decorrente do federalismo de cooperação. Os valores resultantes da aplicação dos percentuais incidentes sobre o produto da arrecadação dos impostos federais transferidos aos Estados, Distrito Federal e Municípios são recursos próprios desses entes, porém não são receitas oriundas de sua competência tributária. É por essa razão que o inciso IV do art. 167 da Constituição afasta, de forma peremptória, a vedação constitucional de vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa quando se tratar da repartição constitucional de impostos – notadamente a participação nos Fundos – regulada pelo art. 159 da Carta Política.

A jurisprudência do Tribunal de Contas de Minas Gerais já declarou a possibilidade de vinculação das receitas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para a garantia de operações de crédito, como se percebe no julgado a seguir:

“(…) A receita decorrente do FPM é classificada como transferência, o que não se confunde com receita de impostos, esta, sim, impossível de ser vinculada previamente a órgão, fundo ou despesa.

(…) Essa transferência é composta por dois impostos – de Renda e Sobre Produtos Industrializados – ambos de competência da União. No entanto, relativamente aos municípios, esses recursos não constituem receita de seus impostos, uma vez que foge à sua competência a respectiva arrecadação, ingressando em sua Receita como transferências intergovernamentais.

Dessa forma, desde já, firmo o entendimento de que o inciso IV, do art. 167, da Carta Magna, e, por conseguinte, a Súmula TCMG nº 96, não se aplicam aos recursos do FPM, pois estes recursos, no âmbito do município, não são receitas de impostos, mas sim receitas correntes provenientes de transferências governamentais”.

Portanto, respondo o primeiro questionamento do Consulente, no sentido de que nada impede que o município vincule percentual do FPM para custear despesa com contribuição devida à Associação de Municípios.”

Assim, muito embora o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) seja constituído por receitas de impostos – IR e IPI –, relativamente aos entes municipais há a perda dessa natureza ao ingressarem na receita como transferências intergovernamentais, decorrentes do federalismo de cooperação que orienta a repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159 da CF/88).

Dessa forma, como conclui o Parecer nº 2/2018/GAB/CGU/AGU, “nos termos do art. 167, IV e § 4º, da CF, os recursos vinculados a fundos de participação, ofertados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, podem ser aceitos como garantia nas operações celebradas por entes subnacionais com as instituições financeiras federais”.

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Artigo 5º, inciso V, da Lei nº 5.143, de 1º de fevereiro de 2011, do Município de Americana. Dispositivo que institui incentivo fiscal consistente no reembolso (em favor do beneficiário) de parte do ICMS transferido ao município. Alegação de ofensa ao princípio da não afetação das receitas. Reconhecimento. Em que pese a louvável intenção do legislador de Americana no sentido de promover o desenvolvimento do município por meio de incentivos fiscais, a solução adotada, nessa parte (referente à previsão de reembolso de parte do ICMS em favor do beneficiário), é totalmente incompatível e ofensiva à disposição do artígo 176, inciso IV, da Constítuição Estadual. Inconstitucionalidade manifesta. Ação julgada procedente”. (ADI nº 2077592- 67.2015.8.26.0000, Órgão Especial, Relator Des. Ferreira Rodrigues, 18/11/2015).

AÇÃO DIRETA DE INCONTITUCIONALIDADE – Lei nº 1.638, de 19 de dezembro de 2006, do Município de Itirapuã, que “autoriza o Executivo a devolver 25% (vinte e cinco por cento) do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e dá outras providências”

– A regra constitucional é de não afetação da receita tributária, impossibilitando a vinculação da receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas, salvo exceções expressamente constantes na Constituição Federal (art. 167, IV, da CF; e art. 176, IV, da CE, aplicável aos Municípios por força do art. 144) – A lei impugnada viola o princípio da não afetação da receita tributária às despesas públicas, vinculando receita a despesa pública ao autorizar o Poder Executivo a devolver 25% do IPVA recolhido pelo contribuinte que transferir veículos automotores registrados em outros municípios para o Município de Itirapuã -Violados os artigos 176, IV, e 144 da CE e 167, IV, da CF) – Inconstitucionalidade configurada. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente”. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2270832-21.2015.8.26.0000; Relator (a): João Carlos SaleW; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo – N/A; Data do Julgamento: 14/09/2016; Data de Registro: 20/09/2016

Em sentido contrário, a jurisprudência do mesmo Tribunal já admitiu a vinculação das receitas de transferências constitucionais:

“ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – NORMA MUNICIPAL AUTORIZANDO O PODER EXECUTIVO A VINCULAR REPASSE DE ICMS AO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO CELEBRADA COM CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO – VEDAÇÃO DO ART. 167, IV, CF – INAPLICABILIDADE – NORMA QUE SE APLICA APENAS AOS TRIBUTOS PRÓPRIOS E NÃO AOS REPASSES – ORIENTAÇÃO SEDIMENTADA PELO PRETÓRIO EXCELSO.

1. O e. Supremo Tribunal Federal, a quem compete em última instância consolidar exegese sobre o conteúdo de norma constitucional, sedimentou entendimento no sentido de que a vedação de que trata o inciso IV, do art 167, da lei maior, não se aplica aos repasses de ICMS. Destarte, como o art. 160, da Constituição Federal, trata de limitação imposta ao ente responsável pela realização da transferência, e não àquele por ela beneficiada, constitucional a norma municipal que autoriza o Poder Executivo a vincular transferências de ICMS ao cumprimento de obrigação celebrada com concessionária de serviço público.

2. Arguição julgada improcedente”. (Arguição de Inconstitucionalidade n° 0142749-60.2011.8.26.0000, Órgão Especial, data do julgamento 14/09/2011, Relator Artur Marques

No SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, houve interpretação pela impossibilidade:

“DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N° 923/2009. VINCULAÇÃO DE RECEITA DE ICMS A FUNDO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI EVIDENCIADA. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AFRONTA AO ART. 167, IV, DA CRFB/88, E AO ART. 154, IV, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

1. Nos termos da jurisprudência da Corte, é inconstitucional a destinação de receitas de impostos a fundos ou despesas, ante o princípio da não afetação aplicado às receitas provenientes de impostos. 2. Pretensão de, por vias indiretas, utilizar-se dos recursos originados do repasse do ICMS para viabilizar a concessão de incentivos a empresas. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 665.291/RS, Primeira Turma, Relator Min. Roberto Barroso, 16/02/2016) RECURSO EXTRAORDINÁRIO – MOLDURA FÁTICA.

Na apreciação do enquadramento do recurso extraordinário em um dos permissivos constitucionais, parte-se da moldura fática delineada pela Corte de origem. Impossível é pretender substituí-la para, a partir de fundamentos diversos, chegar-se a conclusão sobre o desrespeito a dispositivo da Lei Básica Federal.

“CONDENAÇÃO JUDICIAL – ACORDO – PARCELAMENTO.

Em se tratando de acordo relativo a parcelamento de débito previsto em sentença judicial, possível é a dispensa do precatório uma vez não ocorrida a preterição. ACORDO – DÉBITO – ICMS – PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO.

Inexiste ofensa ao inciso IV do artigo 167 da Constituição Federal, no que utilizado o produto da participação do município no ICMS para liquidação de débito. A vinculação vedada pelo Texto Constitucional está ligada a tributos próprios”. (RE 184116, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Segunda Turma, julgado em 07/11/2000, DJ 16-022001 PP-00139 EMENT VOL-02019-02 PP-00419)

No entanto, também há precedente afirmando que a vedação do art. 167, inciso IV, da Constituição Federal só alcança os tributos da competência própria do ente político, já que as receitas decorrentes de transferências constitucionais não teriam natureza de receitas de impostos:

O art. 5º do substitutivo manteve a autorização para o Poder Executivo abrir créditos adicionais destinados a fazer face aos pagamentos das obrigações resultantes da operação de crédito, o que já havia sido apontado anteriormente pelo IGAM como irregular (fl. 09), pois a abertura de crédito adicional depende de lei específica, em respeito ao princípio da exclusividade orçamentária.

A esse respeito, reitera-se a recomendação apresentada. É preciso destacar, por fim, que o próprio IGAM reconheceu, em seu informativo técnico, que as instituições financeiras exigem essas condições dos Municípios para a efetiva realização de operações de crédito, pois, do contrário, não haveria disposição da mutuante à pactuação do empréstimo. Todavia, os alertas acerca dos pontos apresentados são necessários para esclarecer a todos sobre os impactos da proposta.

Entendo que deveria o executivo municipal encaminhar pacto financeiro, plano de amortização, demonstrativo do financiamento, plano de parcelas, orçamento da obra, etc., o que não o fez, mas que são elementos necessários para fins de transparência.

3.4. Do Parecer Contábil

Persistindo dúvidas quanto ao aspecto contábil, financeiro e orçamentário do Projeto de Lei em análise, essa assessoria jurídica s.m.j. recomenda aos vereadores, em especial aos membros da Comissão de Finanças e Orçamento, que querendo solicitem parecer ou orientação técnica junto ao setor contábil desta Casa de Leis.

3.5. Da Tramitação e Votação

Preliminarmente, a propositura deverá ser submetida ao crivo das Comissões Permanentes de Legislação e Justiça (art. 31 do R.I.), Finanças e Orçamento (art. 32 do R.I.).

Após a emissão dos pareceres na forma regimental e a posterior inclusão na ordem do dia, a propositura deverá ser votada em turno único de discussão e votação.

O quórum para aprovação do referido Projeto de Lei será por maioria simples, ou seja, para ser aprovado terá que ter a maioria dos votos dos Vereadores presentes na sessão através de processo de votação simbólico, bastante a contagem de votos favoráveis e contrários do Edis.

IV – CONCLUSÃO

Diante do exposto, esta Assessoria Jurídica opina pela POSSIBILIDADE JURÍDICA da tramitação, discussão e votação do Projeto de Lei nº. 011/2022.

A emissão de parecer por esta Assessoria Jurídica não substitui o parecer das Comissões Permanentes, porquanto essas são compostas pelos representantes do povo e constituem-se em manifestação efetivamente legítima do Parlamento.

Dessa forma, a opinião jurídica não tem força vinculante, podendo seus fundamentos serem utilizados ou não pelos membros desta Casa.

É o parecer, salvo melhor juízo das Comissões Permanentes e do Plenário desta Casa Legislativa.

Dolcinópolis – SP., 11 de novembro de 2021.

JOÃO ALBERTO ROBLES OAB-SP. 81.684