Parecer Projeto 011 Justiça – REF. PROJETO DE LEI Nº. 011/2022

Autoriza o Poder Executivo a contratar operação de crédito junto à CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, e dá outras providências.

Á SUA EXCELÊNCIA
PEDRO SANCHES STEFANIN
MD PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
DOLCINÓPOLIS – SP;

REF. PROJETO DE LEI Nº. 011/2022

 – Autoriza o Poder Executivo a contratar operação de crédito junto à CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, e dá outras providências.

VOTO DE NÓS MEMBROS DA COMISSÃO TRANSFORMADO EM

PARECER DA COMISSÃO DE JUSTIÇA E REDAÇÃO

                               A nobre Vereadora GÉSSICA GRAZIELE BRUNCA BATISTA, relatora da r. Comissão de Justiça e redação desta Câmara Municipal apresentou a nós Membros desta Comissão, Presidente e Membro, vosso r. relatório em 05 laudas, concluindo que o Projeto de Lei não é apto a ser aprovado, pelo que não podemos concordar, em sendo assim apresentamos nossos votos nos moldes do art. 49, § 4º, inciso III do Regimento Interno desta Casa, cujo assinado por maioria desta Comissão resulta em nosso PARECER. (art.49, § 6º do RI)

                     “Artigo 49 – Os membros das Comissões emitirão seu juízo sobre a manifestação do relator, mediante voto.

                     “§ 1º – O relatório somente será transformado em parecer se aprovado pela maioria dos membros da Comissão”. (grifo nosso)

                     […]

                     § 4 – Poderá o membro da Comissão exarar voto em separado, devidamente fundamentado:

                     […]

                     III – contrário, quando se oponha frontalmente às conclusões do relator.

                     § 6 – O voto em separado, divergente ou não das conclusões do relator, desde que acolhido pela maioria da Comissão, passará a constituir seu parecer” (grifo nosso)

                          O presente Projeto de Lei Ordinária de origem executiva vez que autoriza o Poder Executivo a contratar operação de crédito junto à CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, no âmbito do Programa FINISA – Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento – Modalidade Apoio Financeiro destinado à aplicação em Despesa de Capital.

                            Inicialmente, ressalta-se que a proposição é de considerável com­plexidade e importância, visto tratar-se de autorização para realização de operação de crédito na ordem de até R$. 2.000.000,00 (dois milhões de reais), vindo, inclusive, a criar compromisso de amortização para a próxima legislatura, o que não é ilegal, por permissivo do art. 15 da Resolução nº 43/2001 do Senado Federal, mas que precisa ser devidamente ponderado pelos membros desta Casa Legislativa em consideração ao interesse público primário.

                            No âmbito das atribuições destes Membros desta Comissão, cabe fazer um im­portante registro sobre a possibilidade, ou não, da vinculação de receita municipal como garantia de pagamento das operações de crédito. Trata-se de ponto com profundas divergências jurídicas na doutrina e na jurisprudência, as quais, todavia, precisam ser ressaltadas para o conhecimento pelos membros da Câmara Municipal.

                          A Constituição Federal de 1988, no art. 167, inciso IV, prevê a regra da vedação de vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, o que a dou­trina e a jurisprudência vieram a denominar de princípio orçamentário da não afetação de recei­tas:

                          Art. 167. São vedados: […]

           IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para ma­nutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da adminis­tração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

                            O próprio dispositivo constitucional referido antevê as exceções à regra da vedação de vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa: a) repartição constitucional de impostos previstos nos arts. 158 e 159 da CF; b) destinação de recursos para a saúde, ensino e administração tributária; c) prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita; d) oferecimento de garantia e contragarantia à União.

                            É por demais consabido que as instituições financeiras exigem, como condição para a concessão dos empréstimos, a previsão legal de garantias de pagamento, por meio da vinculação de receitas constitucionalmente destinadas aos entes políticos.

                          A jurisprudência de diversos Tribunais de Contas do País já vão neste sentido, como exemplificativamente, do Tribunal de Contas de Minas Gerais já declarou a possibilidade de vinculação das receitas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para a garantia de operações de crédito, como se percebe no julgado a seguir:

       “(…) A receita decorrente do FPM é classificada como transferência, o que não se confunde com receita de impostos, esta, sim, impossível de ser vinculada previa­mente a órgão, fundo ou despesa. (…) Essa transferência é composta por dois im­postos – de Renda e Sobre Produtos Industrializados – ambos de competência da União. No entanto, relativamente aos municípios, esses recursos não constituem re­ceita de seus impostos, uma vez que foge à sua competência a respectiva arrecada­ção, ingressando em sua Receita como transferências intergovernamentais. Dessa forma, desde já, firmo o entendimento de que o inciso IV, do art. 167, da Carta Magna, e, por conseguinte, a Súmula TCMG nº 96, não se aplicam aos recursos do FPM, pois estes recursos, no âmbito do município, não são receitas de impostos, mas sim receitas correntes provenientes de transferências governamentais. Portanto, respondo o primeiro questionamento do Consulente, no sentido de que nada im­pede que o município vincule percentual do FPM para custear despesa com contri­buição devida a Associação de Municípios.”

                          Assim, muito embora o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) seja constituído por receitas de impostos – IR e IPI –, relativamente aos entes municipais há a perda dessa natureza ao ingressarem na receita como transferências intergovernamentais, decorrentes do federalismo de cooperação que orienta a repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159 da CF/88).

                               Dessa forma, como          conclui o Parecer nº. 2/2018/ GAB/ CGU/AGU, “(…) nos termos do art. 167, IV e § 4º, da CF, os recursos vinculados a fundos de participação, ofertados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, podem ser aceitos como garantia nas operações celebradas por entes subnacionais com as instituições finan­ceiras federais”.

                            Em relação à vinculação de receitas decorrentes de transferências constitucionais para a prestação de garantia à operação de crédito (art. 158 da CF), há profunda divergência jurídica acerca da interpretação do art. 167, inciso IV, da Constituição Federal, exis­tindo duas interpretações possíveis.

                            A primeira delas, que pugna pela possibilidade da vinculação, tem fundamentos semelhantes à interpretação exarada quanto à receita do Fundo de Participação dos Municípios. Segundo tal corrente, as receitas oriundas de transferências constitucionais aos Mu­nicípios (art. 158 da CF/88) não possuem natureza de receitas de impostos, mas de receitas de transferências, ingressando no erário municipal como transferências correntes, que não se con­fundem com a receita tributária (art. 11, § 4º, da Lei 4.320/1964). Desse modo, perderiam a natureza de receitas de impostos, não incidindo na vedação do art. 167, inciso IV, da Constituição Federal.

                            A segunda interpretação, contudo, é no sentido de que, como a Constituição Federal não faz restrição, apenas mencionando “vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa”, a proibição alcançaria tanto as receitas de impostos da competência do ente político como as decorrentes de transferências constitucionais de impostos da União e dos Estados.

                          Na nossa Colenda Corte Superior – STF, há precedente afir­mando que a vedação do art. 167, inciso IV, da Constituição Federal só alcança os tributos da competência própria do ente político, já que as receitas decorrentes de transferências constituci­onais não teriam natureza de receitas de impostos:

          “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – MOLDURA FÁTICA. Na apreciação do enquadramento do recurso extraordinário em um dos permissivos constitucionais, parte-se da moldura fática delineada pela Corte de origem. Impossível é pretender substituí-la para, a partir de fundamentos diversos, chegar-se a conclusão sobre o desrespeito a dispositivo da Lei Básica Federal. CONDENAÇÃO JUDICIAL – ACORDO – PARCELAMENTO. Em se tratando de acordo relativo a parcela­mento de débito previsto em sentença judicial, possível é a dispensa do precatório uma vez não ocorrida a preterição. ACORDO – DÉBITO – ICMS – PARTICIPA­ÇÃO DO MUNICÍPIO. Inexiste ofensa ao inciso IV do artigo 167 da Constitui­ção Federal, no que utilizado o produto da participação do município no ICMS para liquidação de débito. A vinculação vedada pelo Texto Constitucional está li­gada a tributos próprios. (RE 184116, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Se­gunda Turma, julgado em 07/11/2000, DJ 16-022001 PP-00139 EMENT VOL­02019-02 PP-00419)

                          Se conclui, no tópico, de que quanto à receita proveniente do Fundo de Participação dos Municípios, ressalta-se, não há proibição de sua vinculação por haver parecer vinculante exarado pela AGU nesse sentido e, quanto às receitas decorrentes de transferências constitucionais (art. 158 da CF), há profunda divergência jurisprudencial, existindo, toda­via, razoável interpretação pela viabilidade dessa vinculação.

                            Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer ju­rídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, estes Membros desta Comissão, em con­clusão, tece as seguintes considerações:

                        a) a partir do Parecer nº 2/2018/GAB/CGU/AGU, da Advocacia-Geral da União, homologado pela Presidência da República (o que o tornou vinculante à Administração Federal), tem-se por segura a interpretação de que é possível vincular a receita do Fundo de Participação dos Muni­cípios (FPM) como garantia das operações de crédito pactuadas entre os Municípios e as insti­tuições financeiras (art. 159, inciso I, alínea “b”, da CF), por não ter a natureza de receita de impostos, já que decorre de transferência constitucional da União, tendo natureza diversa da tributária;

                            Lembrar aos senhores Vereadores de que as instituições financeiras exigem essas condições dos Municípios para a efetiva realização da operação de crédito, pois, do contrário, não haveria dis­posição da mutuante à pactuação do empréstimo. Trata-se, notadamente, de fator a ponderar na apreciação do projeto de lei, por ser crucial ao êxito da operação de crédito pretendida;

                            Por fim, não podemos também deixar de mencionar que o referido projeto de lei, bem como suas justificativas deixam dúvidas em relação ao trato do financiamento, vez que deixa de apresentar a este Legislativo projeto básico da pretensão que é a usina de energia solar, bem como prazo de financiamento, tabela de juros, amortizações etc.

                            Muito embora faltando tais requisitos que não incluem no projeto, devemos lembrar que essa usina de energia solar seu custo beneficio é vantajoso para o município, eis que o valor da energia pago mensalmente provavelmente será o valor pago pelas parcelas do financiamento, aliás, é o que se observa atualmente na população brasileira, que vem adotando a referida usina, por ser vantajoso a todos, e que depois de quitada, o benefício ainda será maior, logo o custo beneficio é certo, encaixando-se na LRF.101/2000 com a observação ao Chefe do Executivo que o valor da prestação a ser paga, seja inferior ao valor pago a companhia de energia elétrica.

                            Logo, entendemos que querendo nós membros do legislativo promovemos a confecção de emendas aditivas ao projeto no sentido de estabelecer carência para inicio de pagamento, vez que a instituição bancária fixa até 24 meses, e que a destinação deste financiamento seja única e exclusiva com a finalidade de instituir usina de energia solar em nosso município, ficando terminantemente proibido o uso para outra finalidade.

                            Assim, emitimos nossos votos, que em razão da maioria dos membros desta Comissão, resulta em PARECER (art. 49, § 6º do RI) que o projeto de lei ora apreciado está apto a ser votado vez que atende as exigências legais.

                            São estas as considerações.

                            É este o nosso parecer, cabendo aos nobres vereadores a análise da oportunidade e da conveni­ência quando da sua análise.

Dolcinópolis – SP., 27 de maio de 2022.

DANILO ROGÉRIO CORTEZ
PRESIDENTE DA COMISSÃO
CELMA MARIA POSCLAN NEVES
MEMBRO DA COMISSÃO