RELATÓRIO DA VICE PRESIDENTE E RELATORA DA COMISSÃO DE JUSTIÇA E REDAÇÃO AO PROJETO DE LEI Nº 8/2023 QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A CONTRATAR OPERAÇÃO DE CRÉDITO COM A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS
RELATÓRIO DA VICE PRESIDENTE E RELATORA DA COMISSÃO DE JUSTIÇA E REDAÇÃO AO PROJETO DE LEI Nº 8/2023 QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A CONTRATAR OPERAÇÃO DE CRÉDITO COM A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS
I – DA EXPOSIÇÃO
O projeto de lei em epígrafe, de autoria do Chefe do Poder Executivo, visa autorizar o Poder Executivo “a contratar operação de crédito junto à Caixa Econômica Federal, até o valor de R$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil reais), no âmbito da linha de financiamento FINISA – Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento, destinado ao apoio financeiro de Despesa de Capital, nos termos da Resolução CMN nº 4.589 de 29 de junho de 2017 e suas alterações posteriores, ou outra que venha se substituí-la, observada a legislação vigente, em especial as disposições da Lei Complementar nº101, de 04 de maio de 2000.”
Referido projeto veio acompanhado de “Justificativa” no sentido de que seria necessário para realização das seguintes obras:
- Compras de tubo para travessa na Estrada Municipal Dolcinópolis Córrego da Prata;
- Construção de arruelas na travessia estrada vicinal “Geraldo Inácio de Azevedo” – Dolcinópolis-Turmalina;
- Calçamento do Cemitério;
- Demolição e Construção do Sanitário Público, na Praça Regina Massola Dolci;
- Limpeza e plantio de Grama no Parque Ecológico “Sérgio Galante”;
- Reforma Escola Municipal “Antônio Manente”, em atendimento às recomendações do Tribunal de Contas (fiscalização in loco);
- Reforma do Centro Comunitário e
- Construção de Muro de arrimo na piscina.
Nos termos do artigo 31 do Regimento Interno, compete a Comissão de Justiça e Redação a manifestação acerca das proposituras no que tange a seu aspecto constitucional, legal ou jurídico, bem como, quanto a seu aspecto gramatical e lógico.
Assim, a relatora apresentada seu relatório/manifestação, nos termos do artigo 49 do Regimento Interno.
II – DO RELATÓRIO
Inicialmente, pontua que os vereadores foram convocados para discutir o presente projeto em sessão EXTRAORDINÁRIA e, como infelizmente é de praxe, certamente será votado em regime de urgência sem a necessária justificativa, ou melhor, SEM NENHUMA JUSTIFICATIVA, apesar de a matéria ser de alta complexidade e vultuosidade, em descompasso com o rito de urgência disposto nos artigos 118 e seguintes do Regimento Interno.
Dito isso, o projeto em questão trata de operação de crédito definida no artigo 29 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, como:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
(…)
III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; (…).
Os requisitos e vedações para a realização de operações de
crédito pelos entes públicos estão previstos na Lei de
Responsabilidade Fiscal. É o que dispõe os artigos 16, 17 e 32, §§ 1° e 3°:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete AUMENTO DA DESPESA será acompanhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II – compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
§2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§4º As normas do caput constituem condição prévia para:
I – empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II – desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o §3º do art. 182 da Constituição.
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§2º Para efeito do atendimento do §1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no §1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
§3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§4º A comprovação referida no §2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no §2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§6º O disposto no §1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.
Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.
§1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em PARECER DE SEUS ÓRGÃOS TÉCNICOS E JURÍDICOS, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:
I – existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;
II – inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;
III – observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
IV – autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;
V – atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;
VI – observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.
(…)
§3º Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:
I – não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;
II – se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital;
A Constituição Federal, em seu artigo 167, III, disciplina que:
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
Entretanto, referido projeto não trouxe consigo ao exame, análise e delibação do Legislativo local, prova de sua viabilidade, onerosidade e em especial do impacto orçamentário-financeiro que causará nas próximas administrações governamentais, tudo à propiciar necessária segurança nos atos da Administração.
Referido projeto também veio desacompanhado da declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Nessa mesma esteira, o ato não está acompanhado de comprovação de que a despesas criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais, devendo seus efeitos financeiros nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa, ferindo assim o §2º, do artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Demais disso, antes de encaminhar o projeto ao Legislativo, o Executivo teria de primeiro efetivar adequação, por meio de Lei, às Leis do Plano Plurianual (PPA) vigente para os exercícios de 2022/2025 e nas Leis de Diretrizes Orçamentária (LDO) vigentes para os exercícios de 2023 e Lei Orçamentária Anual (LOA) parado exercício de 2023, situação não adotada.
Lado outro, o projeto não trouxe sequer o demonstrativo de Proposta de Operação de Crédito contendo prazo de pagamento (número de parcelas), valor das parcelas mensais, prazo de carência, juros, taxas e emolumentos cobrados e tampouco apresentou orçamento de cada obra (Compras de tubo para travessa na Estrada Municipal Dolcinópolis Córrego da Prata; Construção de arruelas na travessia estrada vicinal “Geraldo Inácio de Azevedo” – Dolcinópolis-Turmalina; Calçamento do Cemitério; Demolição e Construção do Sanitário Público, na Praça Regina Massola Dolci; Limpeza e plantio de Grama no Parque Ecológico “Sérgio Galante”; Reforma Escola Municipal “Antônio Manente”, em atendimento às recomendações do Tribunal de Contas (fiscalização in loco); Reforma do Centro Comunitário e Construção de Muro de arrimo na piscina).
A ausência de tais documentos demonstram a falta de transparência do Executivo, que retém informações ao Legislativo.
Além do mais, o projeto não demonstrou motivos razoáveis que façam persuadir quanto ao interesse público veiculado (ausência de motivos necessários concretamente demonstrados quanto a viabilidade do empréstimo – infração à razoabilidade – devido processo legal substancial – artigo 5, LV, C.F.)
Importante frisar, ademais que o inciso IV, do artigo 167 da Constituição Federal veda a vinculação de receitas futuras de impostos, vejamos:
Art. 167. São vedados:
(…)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Trata-se do princípio da não afetação da receita, que visa preservar ao legislador futuro a maior liberdade possível de alocação de recursos futuros.
E o artigo 4º de referido projeto, em afronta a Constituição, cede/vincula em garantia da operação de crédito as cotas de repartição constitucional do IMPOSTO de Circulação de Mercadorias – ICMS e/ou Fundo de Participação do Municípios – FPM.
De mais a mais, o artigo 52, inciso VII, da Constituição Federal, disciplina que o Senado Federal tem competência privativa para dispor sobre limites globais e condições para operações de crédito dos Municípios, vejamos:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
(…)
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal; (…).
Assim, no exercício de sua competência, o Senado Federal editou a Resolução nº 43/2001, segundo a qual:
Art. 6º O cumprimento do limite a que se refere o inciso III do art. 167 da Constituição Federal deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
Art. 7º As operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios observarão, ainda, os seguintes limites:
I – o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida, definida no art. 4;
II – o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de operações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida;
III – o montante da dívida consolidada não poderá exceder o teto estabelecido pelo Senado Federal, conforme o disposto pela Resolução que fixa o limite global para o montante da dívida consolidada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Nessa senda, não há instrução sobre a situação fiscal do Município para fim de obtenção do empréstimo, o que deve ser devidamente avaliado pela instituição financeira concedente do crédito, à luz dos limites estabelecidos pelas resoluções do Senado e dos órgãos reguladores do sistema financeiro nacional.
Por tudo quanto fora exposto, a concretização da operação de crédito objeto do presente projeto depende da satisfação dos requisitos elencados, os quais, com a devida vênia não acompanharam o projeto.
Destaca que, a despeito da justificativa no sentido de que a contratação da operação de crédito teria por objetivo “Compras de tubo para travessa na Estrada Municipal Dolcinópolis Córrego da Prata; Construção de arruelas na travessia estrada vicinal “Geraldo Inácio de Azevedo” – Dolcinópolis-Turmalina; Calçamento do Cemitério; Demolição e Construção do Sanitário Público, na Praça Regina Massola Dolci; Limpeza e plantio de Grama no Parque Ecológico “Sérgio Galante”; Reforma Escola Municipal “Antônio Manente”, em atendimento às recomendações do Tribunal de Contas (fiscalização in loco); Reforma do Centro Comunitário e Construção de Muro de arrimo na piscina”, referidas finalidades não constam no projeto, constando apenas que se destina ao “apoio financeiro de Despesa de Capital” e tampouco foi comprovada documentalmente por meio de pareceres e planilhas.
Fato é que não foi demonstro documentalmente a relação custo-benefício e nem o interesse econômico social da operação, e, o projeto não está acompanhado de pareceres técnicos e jurídicos.
Pois bem, não foi apresentado estudo acerca da viabilidade do projeto e tampouco cronograma de desembolso, pois não especifica qual o prazo de carência, a quantidade e o valor das parcelas, a taxa de juros, amortização, encargos etc.
Há, portanto, flagrantes irregularidades na formação da legislação em apreço.
Um projeto desta envergadura exige demonstração do plano de trabalho e orçamentos, além de justificativa esclarecedora acerca da real necessidade e a falta de outras possibilidades para a arrecadação ou economia destes valores para execução das obras a que se destinam.
Como demonstrado os supracitados dispositivos legais preveem diversas condicionantes e requisitos para a concretização da operação de crédito, os quais, salvo melhor juízo, deveriam estar anexo ao presente projeto, a fim de possibilitar a apreciação desta casa legislativa, especialmente no que tange a adequação orçamentária.
Lado outro, a obra do Parque Ecológico “Sérgio Galante” e do cemitério já foram licitadas e estão em andamento, de modo que acredita que a limpeza e plantio de grama, bem como o calçamento pretendido já sejam objeto de referidas licitações.
Por fim, frisa que projeto semelhante é objeto de ação popular nº 1001048-62.2019.8.26.0696, cujo acórdão segue anexo.
III – DA CONCLUSÃO DA RELATORA
Diante do exposto, salvo melhor juízo, o presente Projeto de Lei não é apto a ser aprovado.
CÂMARA MUNICIPAL DE DOLCINÓPOLIS
“Plenário Caludomiro Pereira Paschoa”
Em 26 de abril de 2023
GÉSSICA GRAZIELI BRUNCA BATSITA
Vice presidente e relatora da comissão de justiça e redação